Lorsque les eaux de crue ont emporté la maison de Woudou Oumar, dans le nord du Cameroun, lui et sa famille ont perdu non seulement leur abri, mais aussi leur espoir. Puis un transfert monétaire soutenu par le gouvernement est arrivé. « Le transfert d’argent a été un véritable coup de pouce pour moi et ma famille », dit-il, expliquant comment il a reconstruit sa maison, acheté des semences pour l’agriculture, payé la scolarité de ses filles, couvert les soins médicaux de son fils après la catastrophe et repris espoir.
Des histoires comme celle de Woudou soulignent comment les transferts sociaux peuvent influencer bien plus que les revenus : ils ancrent les gens dans leurs communautés et influencent la manière dont ils perçoivent et jugent le soutien gouvernemental.
Les gouvernements et les partenaires de développement du monde entier consacrent désormais des ressources sans précédent à la protection sociale. Du Bangladesh rural aux zones urbaines du Brésil, plus de 120 pays à revenu faible ou intermédiaire proposent désormais une forme de transfert monétaire à leurs citoyens les plus pauvres. Ces programmes ont réussi à réduire la pauvreté à court et à long terme, à améliorer les résultats scolaires et à promouvoir une meilleure santé.
Mais que font-ils d’autre et à quel prix, ou à quel bénéfice, pour la vie sociale et politique ?
Notre nouvelle étude révèle que les transferts sociaux remodèlent systématiquement les relations des citoyens avec leurs gouvernements et entre eux. Nous avons examiné près de 90 études empiriques sur six continents dans le but d’établir les effets causals des transferts sociaux sur les résultats au-delà du bien-être et des moyens de subsistance. Nous avons constaté que ces programmes influençaient la façon dont les gens votaient, leur confiance dans les institutions, leur participation à la vie civique et même leurs sentiments à l'égard de leurs voisins.
Les études ont porté sur l'Afrique, l'Asie, l'Australie, l'Europe, l'Amérique du Nord et l'Amérique du Sud. L’examen comprenait des études réalisées dans 11 pays africains – certains dans des contextes fragiles et touchés par des conflits. Nos résultats ont identifié des modèles cohérents ainsi que des variations contextuelles importantes.
Les effets n’étaient pas toujours ceux attendus par les décideurs politiques et ils dépendaient fortement de la conception du programme, des caractéristiques des bénéficiaires et du contexte politique.
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Alors que les gouvernements et les donateurs élargissent les filets de sécurité, une réalité mérite plus d’attention : les transferts sociaux ne fonctionnent pas en vase clos. Ils façonnent la façon dont les citoyens perçoivent l’autorité, l’appartenance et l’équité de leurs institutions politiques. Ils peuvent renforcer ou éroder la confiance politique et sociale, renforcer la cohésion ou alimenter le ressentiment.
Notre examen montre que la conception, la mise en œuvre et le contexte local déterminent si les transferts unifient ou divisent les sociétés. Même si de nombreux effets sont positifs, ils ne sont ni automatiques ni uniformes. Pour y parvenir, il faut considérer la protection sociale non seulement comme un outil de lutte contre la pauvreté, mais aussi comme une force qui peut aider – ou entraver – l’instauration de la confiance politique et de la vie communautaire.
Dans tous les contextes, trois éléments ressortent : comment les transferts remodèlent la légitimité de l’État, comment ils affectent la confiance et le comportement politique, et comment ils modifient les relations au sein des communautés.
Les programmes de transferts sociaux, tels que les transferts en espèces ou l’aide alimentaire, sont conçus pour réduire la pauvreté et protéger les ménages contre les chocs de revenus. Mais ils façonnent également la façon dont les gens comprennent le contrat social entre les citoyens et l’État.
Dans les contextes fragiles en particulier, même de petits avantages peuvent devenir des symboles de la présence et des capacités de l’État. Une bonne prestation semble ennuyeuse – mais elle est puissante. Les programmes qui paient à temps et appliquent des règles d’éligibilité claires ont tendance à instaurer la confiance politique. Dans ces contextes, les bénéficiaires comprennent non seulement que l’aide vient, mais aussi pourquoi – et de qui.
En revanche, une mauvaise livraison entraîne souvent des retards, un ciblage opaque ou des paiements incohérents. Lorsque les citoyens ne peuvent pas prédire si les bénéfices arriveront ou soupçonnent que la sélection est arbitraire ou politisée, les transferts perdent leur effet légitimateur et peuvent même miner la confiance dans les institutions publiques.
Lorsque les citoyens perçoivent ces programmes comme étant assez ciblés et exécutés efficacement, ils réagissent souvent avec une plus grande satisfaction à l'égard des services publics et de leurs dirigeants politiques, ainsi qu'une participation politique accrue. Beaucoup commencent à considérer leurs gouvernements comme plus légitimes et plus réactifs.
En fait, la conclusion empirique la plus cohérente de près de 90 études était que les transferts sociaux renforçaient le soutien aux dirigeants politiques en place, en particulier lorsque les programmes étaient considérés comme crédibles, bien ciblés et mis en œuvre de manière appropriée.
Pourtant, tous les effets n’ont pas été positifs.
Nous avons identifié les conditions dans lesquelles les transferts sociaux avaient peu d’effet – voire des conséquences négatives – sur les relations État-citoyens. Dans certains cas, cela reflétait une faible capacité de mise en œuvre. Dans d’autres, les citoyens ont crédité les ONG ou les donateurs plutôt que leur gouvernement pour la mise en œuvre des programmes. Lorsque l’attribution n’était pas claire, les avantages ne se sont pas nécessairement traduits par un soutien politique.
Nous avons également examiné comment les transferts façonnaient les relations entre les citoyens eux-mêmes. Ici, les preuves étaient plus mitigées.
Dans certains contextes, les transferts ont accru l’engagement communautaire, renforcé les réseaux de soutien informels et établi la confiance entre les groupes.
Mais dans d’autres cas, les transferts ont alimenté la jalousie ou aggravé les tensions intergroupes. Les données suggèrent, par exemple, que les transferts peuvent accroître la criminalité ou les conflits lorsque les bénéfices profitent aux ménages les plus aisés ou sont perçus comme aidant des étrangers.
Les préoccupations en matière d’équité et de mérite sont apparues comme particulièrement importantes. Lorsque les programmes excluaient ceux qui se considéraient comme étant tout aussi nécessiteux, ou lorsque les non-bénéficiaires considéraient les bénéficiaires comme indignes, le ressentiment politique s'est développé. Ces dynamiques étaient particulièrement marquantes dans des contextes de déplacements massifs, de fortes inégalités ou de profonds clivages sociaux.
L’un des enseignements les plus clairs de notre examen est que la conception et la mise en œuvre de programmes de lutte contre la pauvreté font une réelle différence en termes de résultats politiques et sociaux.
Les programmes inclusifs qui touchent des populations plus larges sont moins susceptibles de susciter du ressentiment que les programmes étroitement ciblés. Les programmes assortis de conditions favorisant l’acquisition de compétences civiques (par le biais d’une formation professionnelle, par exemple) et augmentant l’engagement auprès des organisations étatiques et communautaires (par le biais de l’obtention d’une carte d’identité nationale, par exemple) servent à stimuler plus efficacement la participation politique.
L’attribution est également cruciale. Lorsque les citoyens associaient clairement les avantages à leur gouvernement, les transferts étaient plus susceptibles de renforcer la confiance dans les institutions. Et la mise en place de mécanismes de règlement des griefs, de retour d’information et de dialogue communautaire a amplifié les effets positifs.
Nous avons également constaté que les impacts sur la confiance et la cohésion sociale étaient plus importants parmi les groupes marginalisés tels que les femmes, les travailleurs non qualifiés et les très pauvres. Ce sont souvent ces citoyens qui ont le plus à gagner du soutien matériel et de la reconnaissance que représentent les programmes.
Alors que la protection sociale devient de plus en plus centrale dans les stratégies de développement, il est essentiel de comprendre ces effets. Les transferts monétaires ne sont pas seulement des outils économiques. Ils façonnent les attitudes politiques, la cohésion communautaire et les perceptions d’équité.
Le message central est simple mais conséquent : la protection sociale n’est jamais politiquement ou socialement neutre. Ses effets dépendent non seulement du montant transféré, mais aussi de qui le reçoit, de la manière dont les programmes sont expliqués et de la question de savoir si les citoyens les perçoivent comme équitables, sans corruption et exécutés par un État qui leur rend des comptes.
Pour maximiser les avantages des programmes de transferts sociaux et minimiser les préjudices involontaires, les gouvernements et les donateurs devraient considérer cinq principes clés :
Ciblez de manière transparente et équitable. Les programmes doivent s’efforcer d’établir des règles d’éligibilité claires et bien communiquées. Les programmes doivent également réellement livrer ce qui est promis dans des délais raisonnables et visiblement exempts de corruption.
Concevoir pour la dignité et l’engagement civique. Les programmes qui offrent des possibilités de retour d’information ou d’interactions positives avec ceux qui fournissent des services publics peuvent promouvoir l’inclusion sociale.
Garantir la visibilité et l’attribution de l’État. Lorsque les bénéficiaires comprennent le rôle du gouvernement dans l’octroi des prestations, ils sont plus susceptibles de considérer l’État comme réactif et compétent, renforçant les relations positives et encourageant une plus grande participation politique.
Promouvoir la cohésion sociale grâce à des efforts complémentaires. Les transferts peuvent renforcer les liens communautaires lorsqu'ils sont associés à des initiatives telles que des réunions locales ou des formations communautaires. Ces caractéristiques peuvent être tout aussi importantes que l’argent lui-même pour garantir une large acceptation du programme.
Mesurez les impacts relationnels, pas seulement économiques. L’évaluation doit aller au-delà du revenu et de la consommation pour évaluer la manière dont les transferts affectent la confiance, la cohésion, l’efficacité politique et les perceptions d’équité – tant parmi les bénéficiaires que parmi les non-bénéficiaires.
À mesure que la protection sociale s’étend à l’échelle mondiale, la question n’est plus de savoir si les transferts réduisent la pauvreté – c’est effectivement le cas. La question la plus difficile est de savoir si ces mesures contribueront à bâtir des États et des sociétés capables de soutenir le développement au fil du temps. Bien concevoir un modèle n’est pas seulement une bonne politique. Cela peut renforcer de manière significative les liens entre les citoyens et entre les citoyens et l’État.