La déclaration de politique budgétaire à moyen terme présentée par le ministre sud-africain des Finances, Enoch Godongwana, au Parlement le 1er novembre 2023, vise à donner un aperçu des plans de finances publiques du gouvernement pour les trois prochaines années. En réalité, il n’engage le gouvernement à rien, ni en droit ni en pratique. Il s’agit néanmoins d’un document crucial car il présente ce que le Trésor national entend être la base financière générale du fonctionnement des gouvernements nationaux, provinciaux et locaux dans un avenir proche.
La déclaration de cette année est particulièrement importante pour deux raisons. La première est que la situation budgétaire de l’Afrique du Sud est sans doute la pire de l’ère post-apartheid. La seconde est que toute décision prise, en particulier concernant l’exercice 2024/25, pourrait affecter la façon dont les Sud-Africains percevront le gouvernement actuel lorsqu’ils voteront aux élections de l’année prochaine.
Le contexte crucial de la déclaration de cette année est que les niveaux de dette nationale de l'Afrique du Sud par rapport à la taille de l'économie ont considérablement augmenté depuis 2008. La déclaration souligne que l'augmentation était d'environ 47 points de pourcentage par rapport à 2008. Les trois principales raisons sont la crise financière mondiale. qui a commencé en 2007, une croissance économique toujours lente, en partie à cause de la captation de l’État et des pannes de courant, ainsi que de la pandémie de COVID-19.
D’autres raisons incluent une baisse de la collecte des impôts, d’autres augmentations majeures des dépenses telles que la politique de « l’enseignement supérieur gratuit » annoncée de manière inattendue à la fin de 2017, et des transferts importants vers la société publique d’électricité Eskom en réponse à la détérioration de sa situation financière.
Dans l’état actuel des choses, la dette nationale devrait atteindre près de 75 % du PIB d’ici l’année prochaine. Avant la pandémie de COVID-19, de tels niveaux auraient été considérés comme insoutenables par de nombreux économistes et institutions financières internationales. La soutenabilité de la dette nationale – combien un pays peut emprunter sans provoquer de crise par la suite – suscite de nombreuses réflexions sur les finances publiques du pays.
Mais ce n’est pas une science. Ce qui était presque impensable en matière de niveaux d’endettement avant la pandémie de COVID-19 est désormais devenu presque normal. De nombreux pays ont connu une forte augmentation de leur niveau d’endettement global et des coûts du service de la dette qui en résultent.
Certains économistes dits radicaux affirment qu’il existe peu de limites aux dépenses publiques. Mais il s’agit malheureusement d’un luxe qui n’est possible que pour les pays beaucoup plus riches et dotés d’un plus grand pouvoir économique et politique – comme les États-Unis.
De l’autre côté du spectre, les récentes déclarations alarmistes selon lesquelles le pays pourrait « manquer de liquidités » sont absurdes et trompeuses.
La question pour l’Afrique du Sud est de savoir quoi faire face à des niveaux d’endettement élevés et croissants. Une trajectoire d’endettement viable ne consiste pas seulement à réduire la dette à un niveau particulier. Le processus de mise en œuvre est également crucial. Réduire les dépenses d’une manière qui crée des dommages sociaux et réduit la croissance économique est voué à l’échec. Une augmentation excessive des impôts peut également être contre-productive. Mais laisser la dette augmenter indéfiniment signifiera que les coûts d’emprunt deviendront impossibles à couvrir sans des dépenses ou des mesures fiscales drastiques.
Le résultat implique inévitablement des compromis difficiles. Mais parce que celles-ci sont contestées au sein du gouvernement et par différents groupes d’intérêt, les conséquences et les détails sont souvent occultés ou donnés sous une forme trompeuse.
Quelques exemples tirés de la déclaration de cette année illustrent cela – ainsi que les divisions au sein du gouvernement lui-même.
La première est la question des dépenses publiques en salaires.
Dans le passé, le Trésor national et certains économistes ont tenté de suggérer que ce type de dépenses était intrinsèquement « improductif ». En réalité, même d’un point de vue économique étroit, cela est inexact. Ces dépenses financent le travail des enseignants chargés d’éduquer les générations futures, des infirmières dont le travail consiste à maintenir les personnes sur le marché du travail en bonne santé et en vie, et des policiers dont la présence devrait contribuer à maîtriser la criminalité.
Depuis de nombreuses années, il y a un bras de fer entre le Trésor et les autres services du gouvernement chargés de déterminer les accords salariaux dans le secteur public. La façon dont ce problème a été « résolu » est que le Trésor a budgétisé les augmentations de salaire qu’il juge appropriées, que les autres parties du gouvernement ont accepté des accords de salaires plus élevés, et que le Trésor a ensuite forcé les ministères à réduire le nombre total d’employés afin de maintenir le niveau d’effectifs. baisse des coûts salariaux totaux.
Bien que le Trésor accompagne sa position en promettant que les départements et secteurs « essentiels » ou « à forte intensité de main d’œuvre » seront protégés, il n’a jamais fourni d’informations détaillées démontrant réellement que cela se produit. La conséquence est une forme « d’austérité furtive » à l’égard du personnel disponible pour fournir les services publics.
La bien meilleure solution aurait été un pacte social sur les augmentations de salaires et l’emploi dans le secteur public. Cela nécessiterait un compromis de la part du Trésor mais aussi des syndicats du secteur public. Faute de parvenir à une solution aussi mature, le bras de fer se poursuit chaque année, le grand public étant perdant.
Cette année, le Trésor avait prévu une augmentation de moins de 2 %, mais le résultat réel a été de 7,5 %. Une partie de cette somme sera couverte par des fonds prélevés sur d'autres postes de dépenses importants, tandis que le reste proviendra de la suppression de postes dans le secteur public.
Une évolution apparemment positive est que la déclaration prévoit désormais le maintien de l’allocation d’aide sociale en cas de détresse introduite pendant la COVID-19. C'est l'une des seules sources de soutien pour les millions de Sud-Africains incapables de trouver un emploi.
Le budget 2023 ne prévoyait pas le maintien de la subvention : le Trésor prévoyait d'y mettre fin en mars 2024, juste avant les élections de 2024. Plus tôt cette année, j'ai fait valoir devant le Parlement qu'une telle décision serait inéquitable et pourrait également influencer indûment les résultats des élections.
Même si le sens semble avoir prévalu puisque le Trésor prévoit désormais plus de 50 milliards de rands (2,65 milliards de dollars) pour de telles dépenses au cours des deux prochaines années, il reste à voir ce qui est proposé dans le budget 2024.
Un autre exemple concerne les programmes publics d’emploi cruciaux. Dans un récent discours, le président a qualifié son initiative présidentielle pour l’emploi de succès majeur – sans toutefois fournir de preuves détaillées. Le Trésor propose de prolonger cette période jusqu’en 2024/25, ce qui semble être une bonne chose. Mais il prévoit de le faire en cannibalisant des fonds pour d’autres programmes d’emploi public comme le Programme élargi de travaux publics et le Programme de travaux communautaires : il s’agit sans doute d’un cas de « voler Pierre pour payer Paul ». Et il semble déterminé à maintenir les incitations fiscales à l’emploi, coûteuses et inefficaces.
Reste enfin l’épineuse question des impôts. La principale cause de l’augmentation des niveaux de dette nationale cette année est un manque à gagner des recettes fiscales de près de 60 milliards de rands (3,2 milliards de dollars). Ce n’est qu’en lisant les détails du rapport budgétaire à moyen terme qu’il s’avère qu’une grande partie de cela est due aux investissements du secteur privé dans la capacité de production décentralisée d’énergies renouvelables. Cela n’est pas entièrement expliqué, mais cela est probablement dû aux remboursements de taxe sur la valeur ajoutée liés aux incitations fiscales introduites dans le budget 2023. En d’autres termes : c’est le résultat d’une politique proposée par le Trésor lui-même.
Même si le ministre et le Trésor ont fourni une indication de la réflexion actuelle, les détails et les engagements cruciaux des plans financiers du gouvernement ne seront clairs que lorsque le budget lui-même sera déposé l’année prochaine. Et ceux-ci ne seront cimentés qu’une fois approuvés par le Parlement.
Certains partis politiques ont suggéré que les élections de 2024 pourraient être les plus importantes depuis 1994 : il en va sans doute de même pour le budget 2024.