La Banque mondiale et le Fonds monétaire international sont mis au défi de procéder à des réformes substantielles afin qu'ils soient adaptés à leurs objectifs au 21e siècle.
Certains suggèrent qu’ils ne peuvent pas être suffisamment réformés et qu’ils devraient être fermés. D’autres, dont moi-même, soutiennent que le monde a besoin d’institutions financières internationales efficaces. S’ils n’existaient pas, il faudrait les créer. Par conséquent, nous devons essayer de les rendre plus crédibles, légitimes, inclusifs, responsables et efficaces. Le défi est de le faire dans le cadre des contraintes de leurs traités fondateurs.
Cet article est basé sur mon livre Le droit des institutions financières internationales. Il fournit un aperçu de ces institutions et discute des problèmes auxquels elles sont confrontées et de leur potentiel de réforme.
Avant 1944, les pays fixaient la valeur de leur monnaie en fonction de l’or. Ce système s’est effondré avec des conséquences tragiques dans l’entre-deux-guerres.
L’objectif de la conférence de Bretton Woods de 1944 était de créer un nouvel ordre monétaire international. C'était une affaire exclusive. Seuls 44 des 99 pays alors officiellement reconnus étaient représentés. Une grande partie de l’humanité vivait sous domination coloniale et n’a pas participé aux négociations.
Quatre caractéristiques de ce nouvel ordre international sont remarquables.
Premièrement, il a créé le premier système monétaire international fondé sur des règles. Les États participants ont convenu que le FMI superviserait le nouvel ordre. En échange, le FMI et la Banque mondiale ont offert un financement à leurs États membres. Le financement était assorti de conditions et le FMI et la Banque mondiale pouvaient tenir les États responsables de leur non-respect.
Deuxièmement, les États membres ont accepté que la gouvernance des institutions repose sur un vote pondéré, chaque État membre recevant une voix correspondant à sa taille économique et à sa contribution financière. Cela a effectivement modifié le principe d’égalité souveraine qui est au cœur de l’ordre juridique international. Un État pourrait être mis en minorité et contraint de se conformer à des politiques auxquelles il s’oppose.
Troisièmement, le statut juridique et les pouvoirs de ces nouvelles institutions n’ont été clarifiés qu’au fil du temps. Plus important encore, ils ont bénéficié de l’immunité pour atténuer le risque qu’un État membre utilise son autorité pour interférer avec leurs opérations dans cet État. Ils ne peuvent donc être poursuivis devant aucun tribunal au monde.
Quatrièmement, les traités restent muets sur leurs responsabilités environnementales et sociales.
Au milieu des années 1970, les deux institutions opéraient dans un monde très différent. De nombreux États d’Afrique et d’Asie sont devenus indépendants et les ont rejoints. Ils avaient des besoins et des priorités différents de ceux des États membres d’origine. Cependant, en raison de leur niveau relatif de développement économique, ils n’avaient pas les voix nécessaires pour modifier leurs politiques et leurs priorités.
Deuxièmement, le système créé à Bretton Woods s’est effondré en 1973. Il a été remplacé par un système dans lequel les marchés jouaient un rôle important dans la détermination de la valeur des monnaies et dans lequel chaque État pouvait décider lui-même de la manière de mener sa propre politique monétaire.
Troisièmement, les préoccupations concernant les impacts environnementaux et sociaux de l’activité économique commençaient à croître dans le monde entier. Cela a donné lieu à des controverses impliquant des projets financés par la Banque mondiale et des programmes financés par le FMI.
Cinquièmement, les organisations de la société civile deviennent des acteurs de plus en plus importants. Ils craignaient que les activités de ces institutions ne causent des dommages importants aux communautés locales et à l'environnement. Ils ont commencé à faire campagne pour que la Banque mondiale et le FMI deviennent plus transparents et responsables.
Les deux institutions ont déployé des efforts pour répondre à ces évolutions.
Gouvernance. Le nombre d’États membres a plus que quadruplé entre 1946 et 2023. Cependant, la taille de leurs conseils d’administration n’a fait que doubler. Cela signifie qu'il est plus difficile pour de nombreux États de faire part de leurs préoccupations concernant les politiques, les procédures et les opérations au niveau du conseil d'administration.
Par conséquent, les institutions sont susceptibles d’être moins sensibles aux préoccupations de leurs États membres plus petits et plus pauvres qu’à celles de leurs États membres plus riches et plus puissants.
Ce problème est exacerbé par la diminution de la capacité financière des institutions. Lorsque le FMI a ouvert ses portes, ses ressources totales équivalaient à 3 % d’un PIB mondial d’environ 10 000 milliards de dollars (en dollars de 2011). Aujourd’hui, ils équivalent à environ 1 % d’un PIB mondial d’environ 100 000 milliards de dollars américains.
Responsabilité. Les institutions ont reconnu leur responsabilité dans les impacts environnementaux et sociaux de leurs opérations et que certaines questions liées aux droits de l'homme sont pertinentes pour leurs opérations. Cependant, ils ont eu du mal à développer une approche efficace et durable face à ces questions.
L’une des raisons est qu’il n’existe aucun accord sur les normes à utiliser pour résoudre ces problèmes.
Une deuxième raison est que la compréhension de ces problèmes nécessite qu’ils réalisent des évaluations d’impact et consultent les parties prenantes concernées. Mais les deux exigent qu’ils interagissent avec un éventail plus large de parties prenantes dans leurs États membres que ce qui était initialement envisagé. Cela peut également les obliger à s'engager avec des groupes opposés aux projets ou aux politiques.
En réponse, la Banque mondiale a développé ses propres politiques et procédures opérationnelles pour son personnel. Ils sensibilisent également les acteurs externes à ce qu'ils peuvent attendre de la banque en matière de questions environnementales et sociales. Cela n’est pas toujours acceptable pour leurs États membres.
Le FMI a soutenu que, parce qu'il se concentre sur les questions macroéconomiques et le financement basé sur des politiques, il est difficile d'établir des liens de causalité entre ses opérations et leurs impacts environnementaux et sociaux. Mais il reconnaît désormais que ces questions peuvent être « macro-critiques » et qu’il doit y prêter attention. Il n’a pas encore expliqué de manière adéquate comment il procédera.
Responsabilité. Le rôle et les responsabilités croissants de la Banque mondiale et du FMI soulèvent des questions complexes. Ils risquent de commettre des erreurs qui obligeraient certaines parties prenantes à assumer une part déraisonnablement élevée des coûts de ces projets ou politiques.
En 1993, la Banque mondiale a créé un mécanisme de responsabilisation indépendant, le Panel d'inspection. Malgré ses défauts, il s’agit d’une évolution juridique internationale importante.
Le FMI n’a pas établi son propre mécanisme indépendant de responsabilisation. Elle est l’une des rares organisations internationales à ne proposer à ses parties prenantes externes aucun moyen de la tenir responsable.
La Banque mondiale et le FMI doivent continuer d’évoluer s’ils veulent rester adaptés à leurs objectifs au XXIe siècle. Ils doivent élaborer des dispositifs de gouvernance, des politiques opérationnelles fondées sur les normes et standards internationaux, ainsi que des structures de responsabilisation qui répondent de manière adéquate aux défis du climat, de la pauvreté, des inégalités et de la discrimination. Leurs États membres les plus riches doivent leur fournir les ressources adéquates pour remplir leur mission.